新常态下能源体制变革路线图

　　改革开放30多年来，我国经济高速发展，在能源生产、能源消费方面，已成为举世瞩目的国家。而今，我国经济正步入新常态，能源需求及资源约束日益增强，环境问题十分突出，如何从体制机制上对能源生产、消费进行彻底改革，面临一系列问题与挑战。

　　——亚夫

　　■2012年11月，十八大报告首次提出“能源生产和消费革命”的命题，这是中央文件第一次将能源改革提升到“革命”的战略高度，彰显出最高决策层对能源安全的高度重视和推进能源改革的坚定决心。

　　■2013年11月，十八届三中全会《决定》指出，要“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业(4245.692, 0.00, 0.00%)、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。这是中央对完善现代能源市场体系，推进能源价格改革做出的明确而清晰的表述。

　　■2014年6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究能源安全问题，明确提出我国能源安全发展的“四个革命、一个合作”战略思想，即：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费;推动能源供给革命，建立多元供应体系;推动能源技术革命，带动产业升级;推动能源体制革命，打通能源发展快车道;全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。这不仅与十八届三中全会“发挥市场的决定性作用”主旨精神一脉相承，也指明了未来我国能源体制改革的方向和目标。随着新战略的提出，我国能源市场化改革的步伐明显加快，包括审批权下放、混合所有制等领域的改革大幅推进。

　　■2014年11月15日，国务院常务会议研究价格改革问题，再次提到推进能源价格体制机制改革，指出“推进价格改革更大程度让市场定价”。这预示着未来一段时间内，能源体制革命将越来越成为能源改革的核心工作。

　　□景春梅 刘满平

　　新常态迫切需要能源体制革命

　　1.经济新常态下能源发展趋势呈现新特征

　　自2012年以来，受西方金融危机和世界经济衰退的影响，中国经济告别过去30余年的两位数高增长，增速开始放缓。从国际经验看，一国或地区经济在经历持续高速发展的“黄金期”后，通常都会进入由高向中低增长的艰难“换挡期”。面对国内外经济发展的新形势新任务，2014年11月，习近平总书记在APEC工商领导人峰会上指出中国经济进入新常态，呈现出几个主要特点。2014年12月，中央经济工作会议再次从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式等方面阐述了新常态的九大特征。

　　新常态的确立，对我国经济社会产生广泛而深远的影响。能源作为国民经济和社会发展的基础性行业，要适应新常态下经济发展要求，必须加快推动能源体制革命，加大能源体制改革的力度、广度和深度。在我国能源消费量持续攀升，环境承载能力已经达到或接近上限的新形势下，我国未来能源发展应坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。从世界能源发展史和当前国内外能源发展趋势看，新常态下我国能源发展趋势将呈现四大特征：能源结构由高碳向低碳转变，能源效率由低效向高效发展，能源市场结构由垄断走向竞争，能源的资源配置方式由计划为主转向以市场为主。

　　2.当前诸多体制问题掣肘新常态下的能源发展

　　新世纪(83.19, 0.00, 0.00%)以来，我国能源发展成就显著，但仍有一些体制问题严重影响能源安全、节能减排和生态环境，掣肘能源清洁、高效、安全、可持续发展，主要有以下几个方面。

　　(1)能源市场主体发育不足

　　我国能源企业大多为大型国有企业，其中又以中央企业为主，民营资本进入较少，市场主体不健全，竞争不充分，行业分割和垄断现象依然存在。

　　电网组织依然高度集中，输配售一体化经营，区域电网公司的主体功能逐步弱化，市场竞争弱，经营效率不高;油气行业产业集中度高，基本实施勘探、炼油、输送、进口、销售一体化运营，多元化的主体格局尚未形成，市场缺乏公平竞争的环境，即使在国有企业内部，也存在竞争不充分的问题。

　　(2)能源价格形成机制不顺畅

　　我国能源价格主要由政府制定，价格构成不合理，缺乏科学的价格形成机制，不能真实反映能源产品市场供求关系、稀缺程度及对环境的影响程度，价格缺乏对投资者、经营者和消费者有效的激励和约束作用。

　　从总体看，我国能源产品市场体系还不健全，由于能源市场发育不足，石油等产品的现货、期货市场体系还没有建立起来，作为全球能源生产和消费大国，却没有相应的国际市场定价权，对于国际市场价格变动只能被动接受。缺乏用户参与和需求侧响应机制，行业内外普遍不满，历次价格调整都面临较大的社会舆论压力。

　　(3)能源市场机制建设进展缓慢

　　改革开放以来，我国经济体制由有计划的市场经济逐步过渡到社会主义市场经济体制，并进行了投资、财税、价格等一系列经济制度的改革。能源行业虽然也进行了相应的改革，但一些领域和行业改革进展缓慢，政府和企业界限不清，政府对能源经济活动干预较大，不同所有制不能平等竞争，缺乏统一的市场准入标准。

　　政府在煤炭、石油资源的探矿权、采矿权的取得上仍然起着主导作用，同时，能源的生产量具有计划指令性，政府仍然制定发电量计划、油气排产计划。在改革开放30多年后的今天，作为企业，既不能决定价格，又不能决定产量，是个非常值得深思的问题。

　　此外，能源市场机制不健全，能源税制不够完善，促进新能源可再生能源发展的综合性财税政策不协调，支持能源产业发展的财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段单一。在经济全球化的大背景下，国内市场和国际市场的融合度不够，缺乏具有一定国际影响力的区域性国际能源市场。

　　(4)能源法律体系建设滞后

　　成熟市场化国家能源体系的运行建立在完备的法律体系基础之上。我国能源法律体系不完善，法制建设滞后问题较为突出。一是结构不完整，能源法缺位。能源基本法尚未正式推出;无石油、天然气法，缺少天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法，无法对石油、核能等重要能源领域的建设、管理和运营进行有效监管。二是内容不健全。部分法律内容也已与现阶段市场经济发展和节能减排需要不相适应。三是各种法律缺乏必要的衔接，法律执行效果不佳。

　　(5)政府监管不到位现象突出

　　我国对能源主要采取行政手段，经济手段和法律手段运用不多，行业管理色彩较浓，能源政策、规划滞后。主管部门更加注重通过投资项目审批、制定价格和生产规模控制等方式干预微观经济主体的行为，政府监管缺位问题突出。

　　一是能源基础信息薄弱，统计分析体系不健全。相对于拥有数百员工、年度预算经费上亿美元的美国能源信息署，我国能源基础信息工作存在差距。二是一些重大战略尚未形成统一认识，规划政策存在反复。三是缺乏对外合作的协调机制，难以有效应对日趋严峻的国际形势。四是未能形成对能源企业的有效监管，市场监管职能尚待增强。

　　能源体制革命总体思路

　　将“能源体制改革”提升到“能源体制革命”的高度，意味着需要对当前能源体制机制进行根本性变革。因此，能源体制革命的总体思路不仅局限于一枝一叶的修修补补，而应该从长远的、全局的角度统筹考虑。

　　1.能源体制革命的地位及内涵

　　能源体制革命与能源消费、供给、技术革命和国际合作有着内在的逻辑关系。以“抑制不合理消费需求、提高能源利用效率、调整能源消费结构”为目标的“能源消费革命”是能源革命的根本所在;以“构建多元持续供应体系，保障能源供应安全”为目标的“能源供给革命”和“能源国际合作”是能源革命的实现途径;以“提高能源科技创新和进步水平，促进能源产业升级”为目标的“能源技术革命”是能源革命的手段，而以“理顺能源市场运行与管理机制，构建现代能源市场体系”为目标的“能源体制革命”是能源革命的制度基础和保障。能源体制革命不仅是能源革命的核心，也是判断能源革命成败与否的标准。

　　除了新能源外，我国能源行业主要是国有资本占主导。从事煤、电、油、气的企业多为国有企业或中央企业，市场集中度高，竞争不充分，政府和市场的行为边界不清，包括新能源在内的能源价格主要由政府制定，政府对能源的监管的越位和缺位现象并存。

　　为此，能源体制革命要还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。我国能源体制革命的核心原则应是明晰政府和市场的边界，最大限度地减少政府对市场的干预，为市场机制在能源资源配置中起决定性作用创造良好的制度土壤。

　　2.能源体制革命的逻辑框架

　　(1)突破认识误区：还原能源商品性

　　自上世纪70年代以来，回归能源的商品属性、推进能源领域的市场化改革成为全球性趋势。无论是成熟的市场经济国家，还是体制转轨国家，大都转变理念，对能源领域实行放松管制、打破垄断、引入竞争，大大提高了能源的供给能力和能源利用效率。

　　(2)能源体制革命方向：市场化改革

　　与其他行业领域相比，我国能源领域市场化改革相对滞后，能源体制机制改革相对缓慢。能源市场制度不够完善，难以保障现代能源市场发展需要;市场结构不合理，主体单一，垄断突出，市场机制运行不畅;价格形成机制难以完全由市场形成，导致价格扭曲;管理与监管机制不够科学，职能越位、缺位、错位现象突出。

　　众多弊病当中，最让人诟病的是能源行业市场集中度高，市场化程度较低，垄断现象突出，政府监管不到位。坚定不移推进市场化改革，破除能源行业的行政性垄断和规范政府对能源的监管方式是我国未来能源体制革命的主要任务。

　　(3)能源体制革命目标：构建现代能源市场体系

　　我国已有较为完整的能源产业体系，但尚未形成完善的能源市场体系，市场发育不足是我国能源领域存在的突出问题。实现能源体制革命，需要坚定不移地推动能源市场化改革，构建起统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　(4)能源体制革命：区分竞争性业务与非竞争性业务进行分类改革

　　垄断并非能源行业的天然特性，笼统地认为能源行业具有自然垄断性质并不科学，市场的垄断有各种形态，有的具有自然垄断性质，有些则是人为的行政性垄断。一些行业虽具有自然垄断特征，但并不等于这个行业中的所有业务都应当一体化经营，通过竞争提高效率的规律在这些行业同样适用。构建能源市场体系的前提是将这些行业中的竞争性业务与非竞争性业务分开，属于竞争性领域的完全放给市场，推进公共资源配置的市场化;属于非竞争性领域的实行公平接入、提高普遍服务水平，政府加强对其经营业务、效率、成本和收入的监管。

　　(5)能源体制革命逻辑框架：从能源体制的内涵着手，多维度构建现代能源市场体系

　　根据前述能源体制的基本内涵，需要从“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”、“能源市场管理与监管体制”等四大基本要素入手，多措并举启动能源体制革命。

　　如何推动能源体制革命

　　为了更好适应新常态下的能源发展趋势，落实我国当前和今后一段时期的能源发展战略，满足国民经济和人民生产生活对能源的需求，我们需要理顺政府和市场的关系，统筹规划，协同推进多项改革，从根本上推动能源体制革命，具体建议如下。

　　1.培育多元主体，重塑竞争性市场结构

　　按照市场化改革的方向，打破垄断，促进竞争，鼓励和引导民间资本有序参与能源领域投资运营，形成多买多卖的市场结构。彻底推进政企分开，剥离政府应当承担的职能，使国有能源企业轻装上阵，专注于提高经济效益。

　　根据不同行业特点实施网运分开，对于主干电网、油气管网等自然垄断业务，继续保持国有资本控股经营，但可发展混合经济实现多元投资;对于生产(进口)、销售等竞争性环节应放开准入，打破行业分割和行政垄断，引入多元竞争主体。营造各类所有制企业都能公平竞争、规范进出的制度环境，取消对国有企业的特殊政策与优惠。

　　2.坚持由市场形成能源价格，深化能源价格改革

　　区分竞争性和非竞争性业务，结合相关产业链市场化改革，对油气管网、输电网络等自然垄断环节，核定其输配成本，确定企业的合理回报率，加强价格和成本监管;对于其他竞争性环节，则应打破垄断格局，鼓励多元主体参与竞争，形成市场化的价格机制。

　　分行业进行有针对性的价格改革。煤炭方面，煤炭价格目前已实现市场定价，煤炭资源税改革也已推行，下一步主要问题是继续完善煤电联动机制、完善交易平台建设，以及建立覆盖煤炭全成本的价格机制。

　　一是加快推进煤炭资源税从价计征改革;二是完善煤电价格联动机制，鼓励煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定电煤价格;三是深化煤炭价格市场化机制。建立健全全国煤炭市场体系，有效发挥煤炭交易中心和煤炭期货市场作用;四是改革煤炭成本核算政策。将煤炭资源有偿使用费、安全生产费用、生态环境保护与治理恢复费用、煤炭转产资金、职业健康费用，按照一定渠道列支到煤炭成本中去，实现外部成本内部化，在取消不合理收费、基金的基础上逐步实现覆盖全部成本的煤炭价格。

　　石油方面，我国于2013年3月底出台了新的成品油价格形成机制，国内汽柴油价格根据国际市场原油价格变化每10个工作日调整一次。下一步，可在2013年新的成品油价格形成机制基础上进一步完善定价机制，包括调价周期、调价频率、调价幅度、调价方式等。时机成熟时可将定价权下放给行业协会或企业，在实现与国际接轨的基础上，价格调整不必由政府发布，可以由行业协会按照政府确定的规则，自行调整发布。

　　天然气方面，应以产业链体制改革带动天然气价格改革。2014年下半年以来，天然气价格改革步伐加快，建立了上海石油天然气交易中心，非居民用气实现增量和存量气价的并轨，放开直供气价，使得国内已经放开价格的天然气占到全部消费量的40%，市场化程度显著提高。但是，目前仍有大部分天然气未实现市场化定价，除直供用户外，城市门站价和终端消费价仍分别由中央政府和地方政府制定，并且工业商业对居民气价的交叉补贴依然严重，天然气上下游的价格传导机制仍然不畅。

　　天然气价格改革的最终目标是完全放开气源价格和终端销售价，政府只对具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格进行监管。鉴于当前的产业链现状，天然气价格改革的最终目标难以通过价格改革的“单兵突进”来实现。从当前看，应加快上游气源多元化改革，真正落实管网、储气库、LNG接收站等基础设施的公平开放，尽快实现管输成本的独立核算。从长期看，应对天然气实施全产业链改革，竞争性环节引入竞争，对自然垄断性环节加强监管，形成“管住中间、放开两头”的监管模式，从根本上理顺天然气价格机制。

　　电力方面，应按照新电改方案的要求，全面理顺电价机制。一是单独核定输配电价。组织好深圳、蒙西输配电价改革试点，建立电网企业输配电成本激励和约束机制。适时扩大试点范围，为全面实施输配电价监管积累经验。二是要分步实施公益性以外的发售电价格由市场形成。三是妥善处理电价交叉补贴。结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴，将交叉补贴机制变“暗补”为“明补”。四是加快淘汰落后产能。完善水电、风电、抽水蓄能等价格形成机制，出台电动汽车用电价格政策，促进清洁能源发展。同时，实行分类电价、分时电价、阶梯电价等电价制度。

　　3.健全法律体系和财税体制，完善能源市场制度环境

　　加强法律法规建设，例如尽快出台《能源法》;加快制定石油、天然气、原子能等单行法;修改现行《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《节约能源法》等能源单行法中部分不符合实际的内容。

　　同时，加快能源行业财税体制改革，包括取消不合理的补贴，建立公平有效的能源财政补贴;改革现行能源税制，建立广覆盖、多环节的综合税收调控体系，尽快择机开征碳税，全面推进资源税改革，将开征能源环境税作为中长期的目标导向，并将燃油税以及排污费和污水处理费“费改税”后并入能源环境税中，在提升税率的同时，健全能源环保税收优惠措施。

　　4.建设煤、电、油、气四个现代市场体系，搭建多层次能源市场化交易平台

　　建立和完善公开、公平、公正的能源现货及中远期合约市场，逐步建立现代能源期货市场。进一步加强和完善能源市场基本交易制度建设，积极推进电子交易市场建设。同时，有序开放我国能源期货市场，逐步形成具有国际影响力的区域能源市场中心。

　　5.转变政府对能源的监督和管理方式

　　坚持市场化改革方向，清晰界定政府和市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府今后对能源的监督和管理应体现四大职能：宏观引导、市场监管、资源保护和利益协调。

　　在宏观引导方面，致力于弥补市场缺失。一是构建以《能源法》为统领的能源法律体系，以法律法规为依据指导能源市场化改革;二是加强能源基础信息体系建设，为准确决策提供可靠依据;三是强化能源战略规划，集中力量深入研究，形成明确的国家能源战略，特别是在能源布局、特高压建设、新能源与可再生能源发展、油气资源开发、能源与环境等重大问题上形成统一认识;四是统筹协调多部门和大型能源企业分别对外合作局面，形成统一的纲领性的能源全球布局与国际合作战略，有效保障国家能源安全。

　　在市场监管方面，形成对能源企业的有效监管。坚持市场化改革方向对纵向一体化的能源产业进行结构性改革，对竞争性环节放松管制，保障市场秩序的公平公正;对于自然垄断性环节，则做好成本和价格监管，厘清电网企业输配成本，核定油气管网输送成本等。

　　在资源保护方面，处理好经济发展和资源保护的关系。目前我国资源无序开发、破坏和浪费问题严重，作为市场失灵领域，促进资源能源的保护和可持续开发政府责无旁贷。应通过法律、经济和必要的行政手段，进一步完善资源管理体制，健全资源资产产权制度和用途管制制度，明确权责，有效监管，促进资源有序开发;大力推动能源节约，提高能源利用效率，减少能源消耗，实现资源能源约束下的经济持续健康发展。

　　在利益协调方面，处理好和地方，东部和西部，以及政府、企业和民众的关系。我国能源企业多为央企和国企，涉及中央和地方税收分成，利益不均衡已引发一些地方政府和企业之间的矛盾。我国能源富集区多在西部，而能源消费区集中在东部，能源初级产品和制成品之间的价差，以及能源开采、环境污染等问题也使得东西部之间出现利益分配和利益补偿的问题。

　　此外，为改善大气污染和治理环境，清洁能源的使用成本和环境治理成本需要建立全社会的价值补偿和分担机制。政府应从理顺中央和地方财政和税收体制，以及理顺能源产品价格及补偿机制等方面，协调好不同类型企业之间、不同区域之间、不同主体之间的利益关系，在市场失灵的领域施展作为。

　　6.用“三张清单”界定政府与市场边界，推动政府职能转变

　　界定政府和市场边界，需要建立和运用好“三张清单”——“权力清单”、“负面清单”、“责任清单”。通过“权力清单”把政府能干什么清清楚楚、详详细细列出来，凡是清单中有的政府可以干，清单上没有的政府就不能干，限制政府的乱作为，做到“法无授权不可为”;通过“负面清单”在能源行业中划出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，做到“法无明文禁止即可为”。

　　通过“责任清单”用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯穿市场运行全过程，打破政府不作为，实现“法定责任必须为”。同时，能源主管部门应做到简政放权与加强监管同步，坚持规划(计划)、政策(规定)、规则、监管“四位一体”，创新能源管理机制，确保放权放得下、接得住、落得实、管得好。